Etablere kunstige sandstrender

Kommunens oppgaver er å informere om at det vanligvis er søknadsplikt for kunstige sandstrender, å behandle søknader og følge opp eventuelle ulovlige etableringer. Kommunen kan også innta en mer aktiv rolle, enten ved selv å ta initiativ til en kunstig strand, eller ved å avklare aktuelle lokaliseringer gjennom planbehandling.

Å etablere en kunstig sandstrand krever som regel en tillatelse av kommunen etter plan- og bygningsloven, og en tillatelse av fylkesmannen etter forurensningsloven. Som en del av saksbehandlingen må kommunen vurdere hvilke potensielle skader eller ulemper tiltaket kan har for miljøet.

1. Motta søknad eller ta initiativ til saksbehandling om å etablere og vedlikeholde en kunstig sandstrand
2. Vurdere hvilke regelverk som gjelder i saken
3. Vurdere om tiltaket trenger tillatelse etter plan- og bygningsloven
4. Behandle søknaden etter plan- og bygningsloven
5. Tillatelse eller avslag
6. Eventuell klagebehandling
7. Fylkesmannens behandling av søknaden etter forurensningsgsloven

1. Motta søknad eller ta initiativ til saksbehandling om å etablere og vedlikeholde en kunstig sandstrand

Kommunen behandler saker knyttet til dette temaet, hvis de:

  1. får melding om eller på annen måte blir oppmerksom på at noen har etablert en kunstig sandstrand uten tillatelse
  2. selv ønsker å etablere en kunstig sandstrand
  3. mottar en søknad om å etablere en kunstig sandstrand

Ulovlig etablering

Ved ulovlig etablering av sandstrand skal kommunen følge opp dette og kan velge ulike reaksjonsformer, jamfør plan- og bygningsloven § 32-1. Kommunen skal varsle påtalemyndigheten dersom kommunen har grunn til å tro at det foreligger straffbare forhold etter plan- og bygningsloven, jamfør byggesaksforskriften § 16-3.

Ta initiativ til strender

Hvis kommunen ønsker å etablere en kunstig sandstrand, må de selv følge den samme saksbehandlingen som andre tiltakshavere.

En kunstig strand kan være et positivt tiltak for å tilrettelegge for friluftsliv. Det finnes flere eksempler på kunstig anlagte strender som er populære badeplasser. Strender som etableres i offentlig regi, bør ligge i nærheten av bebyggelse eller kollektivtrafikk, slik at de er lett tilgjengelige for innbyggerne. Innenfor denne lokaliseringen er det viktig at etableringen ikke kommer i konflikt med verdifullt naturmangfold. Kommunen vil ha søknadsplikt etter forurensningsloven.

Dersom det ikke er aktuelt å anlegge en strand for offentlige midler, for eksempel i spredt bosatte områder, kan kommunen ta initiativ til planavklaring slik at bestemte arealer blir godkjent for kunstige strender. Dette kan være aktuelt for å styre lokaliseringen hvis kommunen vet at det er stor interesse for å etablere kunstige sandstrender i deler av kommunen.

Informere om søknadsplikt

Kommunen bør informere innbyggerne om regelverket som gjelder for etablering av kunstige sandstrender.

Hvis det foreligger konkrete planer, bør kommunen forvisse seg om at tiltakshaver kjenner til søknadsplikten. Det er ønskelig at tiltakshaver sender søknadene etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven på samme tid, slik at kommunen og fylkesmannen kan starte saksbehandlingen samtidig.

2. Vurdere hvilke regelverk som gjelder i saken

Påfyll av sand til en kunstig sandstrand krever som regel tillatelse fra kommunen etter plan- og bygningsloven og fra fylkesmannen etter forurensningsloven. Dersom tiltaket krever tillatelse etter forurensningsloven, skal søkeren sende en søknad til fylkesmannen, som er rette myndighet til å behandle en slik søknad. Informasjon om hva fylkesmannen trenger av opplysninger for å behandle søknaden finnes i Miljødirektoratets veileder Håndtering av sediment (M-350/2015). Her finnes også søknadsskjema.

Å etablere en kunstig sandstrand kan også kreve avklaringer etter andre regelverk. Hvilken saksbehandling som er nødvendig, beror på forholdene i hver enkelt sak.

En eller flere av disse lovene kan være aktuelle: 

  • naturmangfoldlovens bestemmelser om prioriterte arter, områdevern eller utvalgte naturtyper, som finnes i lovens kapittel III, V og VI.
  • naturmangfoldlovens bestemmelser om fremmede organismer med forskrift, se nedenfor.
  • Kulturminneloven § 9 om automatisk fredete kulturminner
  • friluftsloven § 13 om ulovlige stengsler
  • havne- og farvannsloven, se Kystverket.no

Kommunen bør samordne behandlingen etter flere lovverk. Planer som berører vernet areal, trenger avklaring etter verneforskrift. I disse tilfellene bør kommunen avvente behandlingen etter plan- og bygningsloven.

Fremmede organismer

Sand kan inneholde flere fremmede organismer. Å flytte sand fra en lokalitet til en annen kan føre til flytting og innførsel av fremmede organismer. Faren for å spre fremmede organismer ved flytting av masser må også vurderes i den enkelte sak.

Det er krav om aktsomhet ved flytting av løsmasser eller andre masser, fordi de kan inneholde fremmede organismer. Det fremgår av forskrift om fremmede organismer § 24, fjerde ledd. Den ansvarlige skal derfor:

  • undersøke om massene inneholder fremmede organismer som kan gi uheldige følger for det biologiske mangfoldet
  • sette inn egnede tiltak for å hindre slik risiko

Dersom tiltakshaver ikke er klar over dette, bør kommunen informere om det. Informasjon bør gis så tidlig som mulig, gjerne allerede under planleggingen av tiltaket.

 

3. Vurdere om tiltaket trenger tillatelse etter plan- og bygningsloven

Dispensasjon og søknadsplikt

Kommunen må avklare om tiltaket er i samsvar med plan og andre bestemmelser for det aktuelle arealet, eller om det er avhengig av dispensasjon fra plan eller byggeforbud. Etablering av kunstig sandstrand omfattes ofte av forbudet mot tiltak i 100-metersbeltet i strandsonen, jamfør plan- og bygningsloven § 1-8 andre ledd.

Påfyll av sand vil som regel være søknadspliktig fordi det regnes som "vesentlig terrenginngrep" etter plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav k. Det er kommunen som etter en konkret vurdering må avgjøre om tiltaket er søknadspliktig. I denne vurderingen vil både lokaliseringen, påvirkningen på omgivelsene og størrelsen på tiltaket ha betydning.

Merk at det kan være nødvendig å vurdere dispensasjon fra plan eller byggeforbud, også for kunstige sandstrender som er så små at de ikke omfattes av søknadsplikten etter plan- og bygningsloven § 20-1.

Hvis etablering av sandstrand etter en konkret vurdering ikke krever tillatelse etter plan- og bygningsloven eller annet regelverk, så er det viktig å huske på at aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven § 6 likevel gjelder. Denne pålegger enhver å opptre aktsomt, til å gjøre seg kjent med hvilke naturverdier som kan bli skadelidende og til å gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med forvaltningsmålene i naturmangfoldloven §§ 4 og 5.

 

 

4. Behandle søknaden etter plan- og bygningsloven

Hvis kommunen kommer frem til at saken trenger tillatelse etter plan- og bygningsloven, så må det vurderes hvilke potensielle skader eller ulemper stranden kan ha for miljøet.

Strandsonen og grunne områder i sjøen inneholder ofte et rikt naturmangfold, og mange grunne sjøområder er viktige oppvekst- og næringsområder for fisk og sjøfugl. Tilført sand endrer livsvilkårene for arter, og avhengig av naturverdiene på stedet kan dette gi uheldige virkninger på naturmangfoldet på land og i sjøen. Sanden sprer seg til et større område enn bare der den blir lagt. Den spres med vind, strøm og snøsmelting og kan havne steder der det ikke var tilsiktet. Sanden kan også inneholde forurensning og/eller levende organismer som spres og kan gi uheldige konsekvenser for miljøet. Fremmede arter som tilføres via sanden, kan komme til å fortrenge stedegne arter.

I tillegg kan tiltaket virke privatiserende og hindre fri ferdsel i naturen. Det betyr at slike tiltak kan være til hinder for allemannsretten.

Dette er hensyn kommunen må legge vekt på i sin vurdering av søknaden. I vurderingen vil naturmangfoldlovens mål og prinsipper få betydning. Det følger av naturmangfoldloven § 7 at prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 skal vurderes og vektlegges når kommunen utøver offentlig myndighet som berører natur.

Det kreves miljøfaglig kompetanse for å vurdere sannsynligheten for at det oppstår negative miljøeffekter og i hvilket omfang.

Kilder til informasjon om miljøforholdene på stedet kan du finne i disse databasene:

Tilgjengelig informasjon omfatter ikke alt av verdifull natur. Det er blant annet mange sjøområder som ikke er kartlagt. Derfor kan det ofte være vanskelig å vurdere miljøkonsekvensene hvis det ikke gjøres nye undersøkelser.

5. Tillatelse eller avslag

Hvis kommunen innvilger søknaden, bør det framgå av tillatelsen hva som omfattes når det gjelder vedlikehold av stranden.

 

6. Eventuell klagebehandling

Kommunen vurderer om klagen er framsatt innen fristen og om klager har rettslig klageinteresse. Kommunen tar stilling til anførslene i klagen. Hvis kommunen tar klagen til følge, fattes et nytt vedtak i saken. Det må da gis ny klagerett på vedtaket. Hvis kommunen opprettholder sitt tidligere vedtak, oversendes saken til fylkesmannen for ny klagebehandling.

7. Fylkesmannens behandling av søknaden etter forurensningsgsloven

Innholdet her på Miljøkommune er rettet mot saksbehandlere i kommunene. Nedenfor informerer vi likevel om forurensningsregelverket knyttet til etablering av kunstige sandstrender, hvor fylkesmannen er myndighet. Dette for å belyse relevante sider av saksbehandlingen knyttet til temaet.

Søknadsplikt

Å etablere en kunstig sandstrand, ved å tilføre sand til grunn eller vann, regnes som forurensning, jamfør forurensningsloven § 6. Store mengder sand kan blant annet medføre nedslamming av områder med viktige naturkvaliteter. Forurensning som medfører mer enn "nevneverdige skader eller ulemper" er i utgangspunktet forbudt, jamfør forurensningsloven § 7 første ledd og § 8 tredje ledd. Men fylkesmannen kan gi tillatelse til å forurense ut fra en betraktning om at fordelene ved det forurensende tiltaket er av en slik karakter at den aktuelle forurensningen anses som akseptabel. Dette fremgår av forurensningsloven § 11.

Hva som regnes som mer enn "nevneverdig skade eller ulempe", og dermed er søknadspliktig virksomhet, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Tiltakshaver skal alltid vurdere om etablering og vedlikehold av den aktuelle sandstranden krever tillatelse etter forurensningsloven. De bør ta kontakt med fylkesmannen hvis de er i tvil. Relevante momenter i en slik vurdering er tiltakets størrelse og virkninger sammenholdt med resipientens tilstand. 

  • Eksempel: Et lite tiltak i et område med sårbar natur, som for eksempel ålegress, kan overskride terskelen for "nevneverdig skade eller ulempe", mens et større tiltak i en ellers robust resipient kan falle under terskelen. Er sedimentene i tiltaksområdet forurenset, vil det som hovedregel kreves tillatelse.

Dersom tiltaket krever tillatelse etter forurensningsloven, skal en søknad sendes fylkesmannen, som er rette myndighet til å behandle en slik søknad. Dette gjelder selv om tiltaket har fått tillatelse etter plan- og bygningsloven, eller eventuelt ikke er søknadspliktig etter den loven.

Informasjon om hva fylkesmannen trenger av informasjon for å behandle søknaden finnes i denne veilederen:

 Her finnes også søknadsskjema.

Vedlikehold av sandstrender

Det skal alltid gjøres en vurdering av om vedlikehold av sandstrender krever tillatelse etter forurensningsloven. Ved behandling av søknad om å etablere en kunstig sandstrand bør fylkesmannen sørge for at vedlikeholdsarbeid av sandstrendene fremgår av vurderingen og inngår i tillatelsen. 

Klage

Fylkesmannens vedtak etter forurensningsloven kan påklages til Miljødirektoratet i henhold forvaltningslovens kapittel VI. Det kan gjøres av sakens parter eller andre med rettslig klageinteresse innen tre uker fra det tidspunkt underretning om avgjørelsen er kommet fram til vedkommende part. Eventuell klage skal angi det vedtak som det klages over, og den eller de endringer som ønskes. Klagen bør begrunnes, og andre opplysninger av betydning for saken bør nevnes. En klage skal stiles til Miljødirektoratet, men sendes til den aktuelle fylkesmannen.

Sist revidert: 19.09.2017
av: Miljødirektoratet