Klagebehandling

Enkeltvedtak truffet av kommunale organer kan påklages. Hovedregelen er at et vedtak påklages internt i kommunen. Det er en rekke unntak fra denne hovedregelen innen miljøforvaltningen. Nedenfor er en enkel veiledning til kommunens behandling av klager på enkeltvedtak.

Generelt om overprøving av kommunale enkeltvedtak

Kommunale enkeltvedtak kan overprøves på flere ulike måter. Den praktisk viktigste er at de som blir berørt av vedtaket kan klage på det. Denne klageretten følger av forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring.

Klageretten gir klageren krav på å få saken vurdert på nytt av det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket, kalt underinstansen. Dersom underinstansen ikke gir medhold i klagen skal saken behandles på nytt i en overordnet instans, kalt klageinstansen.

Kommunen kan også ta opp en sak til ny vurdering uten at den er påklaget. Dette kalles omgjøring og følger reglene i forvaltningsloven § 35 om omgjøring av vedtak uten klage. Dette vil ikke bli nærmere omtalt her.

Dersom en part vinner frem med en klage eller begjæring om omgjøring, slik at enkeltvedtaket endres til hans fordel, kan parten ha krav på dekning av saksomkostninger han har hatt i forbindelse med dette, jamfør forvaltningsloven § 36 om sakskostnader. Kostnader til for eksempel advokat og nye undersøkelser i klagesaken vil kunne dekkes i noen tilfelle.  Dette vil ikke bli nærmere omtalt her.

1) Klage sendes til kommunen som underinstans
2) Vurdere om vilkårene for klagen er oppfylt
3 a) Avvising av klagen
3 b) Behandling av klagen
4 a) og 4 b) Klager får helt eller delvis medhold og nytt vedtak fattes
4 c) Vedtaket opprettholdes, og saken sendes til klageinstansen
5) Hvem er klageinstans for kommunale vedtak?
6) Behandling av klagen i klageinstansen

1) Klage sendes til kommunen som underinstans

Klagen skal sendes til det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket, jamfør forvaltningsloven § 32  første ledd, om klagens adressat, form og innhold. Dette organet er underinstans i klagesaken.

Om hvem som skal anses som underinstans internt i kommunen, se punkt V c) i rundskriv H-12/94 veiledning om intern klage i kommuner og fylkeskommuner. Rundskrivet bør leses grundig.

2) Vurdere om vilkårene for klagen er oppfylt

Underinstansens behandling av klagen

Kommunen skal i rollen som underinstans vurdere om vilkårene for å ta klagen til behandling er oppfylt. Hvis ikke kan klagen avvises, jamfør forvaltningsloven § 33 andre ledd, om saksforberedelsen i klagesak.

Praktisk viktige vurderinger i denne sammenheng er om klager har rettslig klageinteresse, og om klagen er fremsatt innen klagefristen

Bare enkeltvedtak kan påklages

Det er bare enkeltvedtak som kan påklages, jamfør forvaltningsloven § 28 om vedtak som kan påklages.

Avgjørelser om avvisning av en sak skal regnes som enkeltvedtak, jamfør forvaltningsloven § 2 tredje ledd, om definisjoner. Samme sted framgår det at også bruk av tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak, for eksempel beslutninger om tvangsmulkt eller tvangsgjennomføring skal anses som enkeltvedtak.

Avgjørelser som tas i forbindelse med organiseringen av saksbehandlingen kan normalt ikke påklages. Slike avgjørelser kalles gjerne prosessuelle beslutninger. Eksempler på forhold som ikke kan påklages er kommunens beslutning om å gi muntlig forhåndsvarsel, eller kommunens vurdering av om en ansatt i kommunen er inhabil i forhold til saken eller ikke.  

Hvem har rett til å klage på et forvaltningsvedtak?

Klagerett er gitt til sakens parter og andre med "rettslig klageinteresse". Flere enn de som var parter i den opprinnelige saken kan ha rettslig klageinteresse og dermed rett til å påklage vedtaket. De som har rettslig klageinteresse og påklager vedtaket blir "parter" i klagesaken, og vil få vanlige partsrettigheter etter forvaltningsloven, blant annet rett til innsyn i dokumenter.

"Rettslig klageinteresse" er ment å være nesten sammenfallende med søksmålsadgangen i sivile saker etter tvisteloven. Fordi det er enklere og billigere for både partene og forvaltningen å få vedtaket overprøvd ved forvaltningsklage enn ved søksmål bør ikke klageretten etter forvaltningsloven være snevrere enn søksmålsadgangen etter tvisteloven.

Hvem som omfattes av klageretten kan ikke leses direkte ut av loven. På bakgrunn av praksis fra domstolene kan det trekkes frem noen momenter til vurderingen av om en klager har "rettslig klageinteresse": 

  • Det kreves at klageren har en viss tilknytning til saken og interesse i å få overprøvd vedtaket. Det er for eksempel ikke nok til å gi en enkeltperson klagerett at han ønsker å ivareta allmenne interesser som miljø- eller kulturverdier.
  • Interessemotsetninger eller konkurranseforhold med den et vedtak er rettet mot, vil ofte gi klagerett.

Dersom vedtaket får faktiske konsekvenser for klageren, må det vurderes om klagerens interesser berøres på en slik måte og i en slik grad at det er rimelig å gi ham krav på å få vedtaket overprøvd.                                                      

Organisasjoner kan ofte ha rettslig klageinteresse i saker som berører ideelle interesser som organisasjonen har som formål å ivareta. Dette er ofte aktuelt på miljøområdet. Organisasjonen må være forholdsvis fast organisert for å få klagerett. Fellesskap som er etablert særlig med tanke på den aktuelle klagesaken vil normalt ikke ha rettslig klageinteresse. 

Offentlige organer kan også ha klagerett, først og fremst i saker der organet har samme interesse eller stilling i saken som det private har, jamfør forvaltningsloven § 2 fjerde ledd, om definisjoner. Det vil typisk gjelde der kommunen ønsker å ivareta sine privatrettslige interesser, for eksempel som grunneier.

I særlovginingen er kommunen gitt utvidet klagerett i noen saker, blant annet etter plan- og bygningsloven § 1-9 tredje ledd, om forholdet til forvaltningsloven og klage, og friluftsloven § 22 om friluftslivsorganenes arbeidsoppgaver.  Klage fremmet etter plan- og bygningsloven § 1-9 om forholdet til forvaltningsloven og klage, kan for eksempel gjelde en reguleringsplan som åpner for å etablere et industriområde i kommune A inntil et boligområde i kommune B. Kommune B kan kun klage dersom planen ikke har vært sendt til uttalelse i kommune B, som derfor ikke har hatt mulighet til å uttale seg til reguleringen.

3 a) Avvising av klagen

Dersom kommunen vurderer at vilkårene for å ta klagen til behandling ikke er oppfylt, skal kommunen avvise klagen. I vedtaket om avvisning bør det vises til forvaltningsloven § 34 om klageinstansens kompetanse til å avvise en klage.

Avgjørelser om avvisning av en sak skal regnes som enkeltvedtak, jamfør forvaltningsloven § 2 tredje ledd, om definisjoner. I vedtaket om avvisning må det derfor opplyses om at avvisningsvedtaket kan påklages, jamfør forvaltningsloven § 28 om vedtak som kan påklages. For mer informasjon om enkeltvedtak, se Miljøkommunes veiledning om å fatte enkeltvedtak.

3 b) Behandling av klagen

Underinstansen skal foreta de undersøkelser som den mener klagen gir grunn til, og ta stilling til om vedtaket skal opprettholdes eller omgjøres, jamfør forvaltningsloven § 33 om saksforberedelsen i klagesak.

Underinstansen kan foreta en full realitetsprøving av vedtaket dersom den finner grunn til det. Det vil si at underinstansen kan prøve alle fakta i saken, for eksempel om den er utredet tilstrekkelig og riktig, og om saken er vurdert riktig ut fra fakta og regelverk. Underinstansen kan gjøre nye undersøkelser som legges til grunn for nye vurderinger.

Før nytt vedtak fattes, må underinstansen varsle andre parter i klagesaken. De andre partene skal få anledning til å uttale seg om klagen innen en nærmere angitt frist, jamfør forvaltningsloven § 33 tredje ledd, om saksbehandlingen i klagesak.

Saksbehandlingen kan gjøres av de samme personene som var med på å forberede eller fatte vedtaket som er påklaget.

Vurdere utsatt iverksettelse av vedtaket

I noen tilfeller vil det ha liten betydning for klageren om han gis medhold i en klage dersom vedtaket iverksettes før klagen er ferdigbehandlet. Det vil for eksempel gjelde irreversible tiltak som graving eller riving. Kommunen har derfor mulighet til å bestemme at vedtaket ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er ferdig behandlet, jamfør forvaltningsloven § 42 om utsatt iverksetting (oppsettende virkning) av vedtak.  Det samme gjelder dersom en part har klaget til Sivilombudsmannen eller det er reist søksmål for å få saken prøvd av en domstol. En part kan be om utsatt iverksettelse, eller kommunen kan vurdere det på eget initiativ.

Beslutninger om hvorvidt et vedtak skal gis oppsettende virkning er ikke et enkeltvedtak. Reglene om enkeltvedtak gjelder derfor ikke. Beslutningen bør likevel være skriftlig, og partene må underrettes. Kommunen må dessuten gi en begrunnelse.

4 a) og 4 b) Klager får helt eller delvis medhold og nytt vedtak fattes

Underinstansen kan endre vedtaket, men da bare til gunst for klageren. En slik endring behøver imidlertid ikke å bety at klageren gis fullt medhold, det kan også gjøres større eller mindre modifikasjoner av det opprinnelige vedtaket. Endringsadgangen bør brukes med varsomhet, og er mest praktisk i saker hvor det viser seg at det opprinnelige vedtaket åpenbart er galt eller uheldig.

Hvis underinstansen endrer sitt vedtak, er klagebehandlingen avsluttet, selv om klageren ikke har fått fullt medhold. Det nye vedtaket er et enkeltvedtak. Reglene om enkeltvedtak gjelder derfor for det nye vedtaket. Det nye vedtaket kan da påklages på vanlig måte, og det skal vises til klageadgangen i vedtaket. Kopi må sendes til sakens parter. For mer informasjon om enkeltvedtak, se Miljøkommunes veiledning om å fatte enkeltvedtak.

Dersom saken har flere parter med motstridende interesser, bør underinstansen være forsiktig med å endre vedtaket til gunst for klager fordi det kan virke urimelig overfor de andre partene, og kan medføre nye klager fra disse. I slike saker bør underinstansen heller sende saken til klageinstansen med merknader som synliggjør mulige endringer.

 

4 c) Vedtaket opprettholdes, og saken sendes til klageinstansen

Hvis kommunen i rolle som underinstans ikke treffer nytt vedtak, skal saken oversendes klageinstansen, jamfør forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, om saksforberedelsen i klagesak. Alle sakens dokumenter skal oversendes.

Kommunen i rolle som underinstans bør gi klageinstansen en uttalelse om saken, noe som normalt vil innebære en begrunnelse for hvorfor underinstansen står fast ved sitt opprinnelige vedtak. En slik uttalelse vil være lik saksforberedelsen til et enkeltvedtak.

I noen tilfelle vil klagesaker bli behandlet av et politisk organ i kommunen, med innstilling om videresending av saken til klageinstansen. En slik politisk behandling kan resultere i at vedtaket blir endret, og da er vi tilbake i punkt 4a og 4b foran. Uttalelser til klageinstansen skal sendes i kopi til sakens parter.

5) Hvem er klageinstans for kommunale vedtak?

De generelle reglene om hvem som er klageinstans står i forvaltningsloven § 28 om vedtak som kan påklages og klageinstans. Disse bestemmelsene gjelder dersom det ikke er fastsatt særlige regler om klage i lover, forskrifter eller delegeringsvedtak på de enkelte fagområdene.

Hovedregelen er at klager på kommunale vedtak skal behandles internt i kommunen. Vedtakene kan derfor påklages enten til kommunestyret eller til en særskilt klagenemd i kommunen, se forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum, om vedtak som kan påklages og klageinstans. Dersom kommunestyret selv har fattet vedtaket, vil overordnet fagdepartement være klageinstans, jamfør forvaltningsloven § 28 andre ledd annet punktum. Departementene har i stor grad delegert denne myndigheten til et underliggende organ.

Dersom myndighet er tildelt kommunen i delegeringsvedtak eller i forskrift vil det normalt være særregler om klage. Dette vil da fremgå av delegeringsvedtaket eller forskriften.

Særregler på forurensningsområdet

  • Myndighet lagt til kommunen direkte i forurensningsloven: I de tilfeller der kommunen har fått myndighet direkte i forurensningsloven, det vil si når det i den enkelte lovbestemmelse står at "kommunen" har den aktuelle myndighet, er klageinstansen kommunestyret eller kommunens særskilte klagenemd, jamfør forvaltningsloven § 28 annet ledd første punktum. Dersom det er kommunestyret selv som treffer avgjørelser som førsteinstans, er det likevel fylkesmannen som er klageinstans.
  • Myndighet tildelt kommunen gjennom delegeringsvedtak eller i forskrift: Fylkesmannen er klageinstans for kommunale enkeltvedtak fattet på grunnlag av myndighet som er delegert fra Miljøverndepartementet, enten i delegeringsvedtak eller i forskrift.  Dette gjelder uansett om det er kommunestyret selv eller et annet kommunalt organ som fatter vedtaket i første instans. Klima- og miljødepartementet kan gjøre unntak fra denne hovedregelen, noe som er gjort blant annet for klage på vedtak etter forurensningsforskriften kapittel 12 om utslipp fra mindre avløpsanlegg, der en særskilt klagenemnd er klageinstans.  

Klage på kommunale vedtak etter forurensningsloven er omtalt i rundskriv T-5/98 Kommunens myndighet og plikter etter forurensningsloven punkt 4.

6) Behandling av klagen i klageinstansen

Omtale av klageinstansens behandling av klagen er gitt i Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv med veiledning om intern klage i kommuner og fylkeskommuner H-12/94.

Klageinstansens vedtak kan normalt ikke påklages, jamfør forvaltningsloven § 28 tredje ledd, om vedtak som kan påklages og klageinstans. Dette betyr at den som klager har krav på å få en klage behandlet i to instanser, men ikke mer. Dette gjelder likevel ikke dersom klageinstansen avviser klagen. Et slikt avvisningsvedtak kan derfor påklages.

Dersom fylkesmannen påklager et vedtak skal klagen behandles på samme måte som hvis det var en privat person som sendte klagen. Når kommunen sender klagen til fylkesmannen som klageinstans, vil fylkesmannen selv sende saken til Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet for oppnevning av settefylkesmann som behandler klagen.

Sist revidert: 26.01.2016
av: Miljødirektoratet