Klimagassutslipp

Kommunen kan bidra til å redusere utslipp av klimagasser. Det er viktig å ta klimahensyn når infrastruktur skal lokaliseres eller bygges ut, men også i arbeid med å styre bruken av arealer i detalj. Å legge til rette for at folk velger klimavennlig transport, bidrar til et samfunn med lave utslipp. Det er viktig å ta gode beslutninger - med langsiktige perspektiv.

1. Når er temaet relevant i arealplaner?
2. Overordnede føringer
3. Aktuelle virkemidler og vurderinger om bruken av disse
4. Kunnskapsgrunnlag og veiledning
5. Klimagassreduksjon i planprogram
6. Innsigelsesmyndighet og vurdering av innslagspunkt

1. Når er temaet relevant i arealplaner?

Når kommunen vurderer hvordan områder skal bygges ut, er det relevant å ivareta hensynet til klimagassutslipp. Å redusere utslipp av klimagasser er relevant:

  • når det legges føringer for utbyggingsmønster både i kommuner, men også i regioner.
  • når ved vurderes hvordan ny infrastruktur skal lokaliseres, utformes og bygges ut.
  • når planbestemmelser og retningslinjer utformes.

Kommunene bør legge til rette for at klimavennlig transport blir et foretrukket alternativ. Klimasmart planlegging handler om å se sammenhenger i alle beslutninger knyttet til energibruk og utslipp fra transport og bygninger. Alle beslutninger om hvor næringsvirksomhet, boliger og infrastruktur skal lokaliseres og hvordan det skal utformes, får betydning for samfunnet i lang tid framover.

2. Overordnede føringer

Nasjonale mål

5.1         Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050.

5.2         Norge skal være klimanøytralt i 2030.

5.4         Norge skal fram til 2020 kutte i de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990.

Du kan lese mer om de nasjonale miljømålene for klima på Miljøstatus.no.

Aktuelle lovhjemler og retningslinjer

Plan- og bygningsloven

Kommunen skal ta klimahensyn gjennom sin planlegging og finne gode løsninger for energiforsyning og areal og transport, jamfør plan- og bygningsloven § 3-1 punkt g.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging

Retningslinjene sier:

  • Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. I henhold til klimaforliket er det et mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.
  • Planene bør trekke langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder.
  • I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter bør det legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon. I områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnyttelse utover det som er typisk.
  • Potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk.

Du finner de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging her.

Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging i kommunene

Retningslinjene sier at kommunene skal stimulere og bidra til reduksjon av klimagassutslipp, samt økt miljøvennlig energiomlegging. De fastslår at kommunen bør sette ambisiøse mål for utslippsreduksjoner. 

Du finner de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging i kommunene her.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen utarbeider et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, som skal følges opp i planleggingen, jamfør plan- og bygningsloven § 6-1. Gjeldende dokument er fra 2015. 

Innenfor temaet bærekraftig areal- og samfunnsutvikling er det en forventning at:

  • Fylkeskommunene og kommunene legger vekt på reduksjon av klimagassutslippene, energiomlegging og energieffektivisering gjennom planlegging og lokalisering av næringsvirksomhet, boliger, infrastruktur og tjenester. 

Forventninger når det gjelder attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder:

  • Fylkeskommunene og kommunene fastsetter regionalt utbyggingsmønster, senterstruktur og hovedtrekkene i transportsystemet, herunder knutepunkter for kollektivtrafikken. Gjennom planleggingen trekkes langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder.
  • Kommunene sikrer høy arealutnyttelse rundt kollektivknutepunkt, tilrettelegger for økt bruk av sykkel og gange i dagliglivet, og sikrer sammenhengende gang- og sykkelforbindelser av høy kvalitet. Potensialet for fortetting og transformasjon utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk.
  • Fylkeskommunene og kommunene i storbyområdene legger til grunn at transportveksten skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.

 

3. Aktuelle virkemidler og vurderinger om bruken av disse

Med virkemidler i arealplanleggingen mener vi arealformål, hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer. Det er kommunen som må vurdere hvilke virkemidler og kombinasjoner av virkemidler som er best egnet i hver enkelt sak. Kommunen bør foreta konkrete vurderinger i hver enkelt arealplan, og det bør være klart og entydig hvilke juridiske krav som gjelder for de ulike arealformålene i planen.

Kommuneplanens arealdel

Hovedgrepene for å styre arealbruken i en klimavennlig retning tas på kommuneplannivå. Det er her kommunen vedtar utbyggingsstruktur og gjennom det legger rammer for hva som kan oppnås gjennom senere regulering. Overordnede føringer tilsier at utbyggingsområder og infrastruktur skal lokaliseres, og etter hvert utformes, slik at innbyggerne velger andre transportformer enn privatbil – altså kollektivtransport, sykkel eller gange.

Klimahensyn i arealplanlegging

Råd til kommunene:

  • De store utfordringene med å begrense biltrafikken gjør at utbyggingsmønster, senterstruktur og transportsystem må diskuteres innenfor et interkommunalt eller regionalt plansamarbeid. En omforent regional plan vil angi overordnede prioriteringer for arealbruken, men planen må følges opp med vedtak i hver enkelt kommune.
  • Det er viktig at kommunen samarbeider med transportetatene, slik at arealplanlegging og tilrettelegging av kollektivtilbud ses i sammenheng. Et godt kollektivt transporttilbud med blant annet god framkommelighet for buss, er en svært viktig forutsetning for at innbyggerne skal velge bort privatbil.
  • En klimavennlig arealplanlegging er vanligvis en god strategi også for å ta vare på mest mulig ubebygd areal. Tettstedsspredning sammen med tilrettelegging for utstrakt bruk av privatbil, vil i sum føre til at mer areal tas i bruk til utbyggingsformål.
  • De statlige planretningslinjene gjelder i hele landet. Også i mindre tettsteder er det et mål å bygge slik at en god del transport kan foregå uten bruk av privatbil.
  • Utvikling av kompakte tettsteder blir en nødvendig strategi i regioner av landet med en økende befolkning. I omlandskommunene til de større byene bør tettsteder og kollektivknutepunkter utvikles slik at de får et mer bymessig preg, med blant annet økt fortetting og høyere hus. Dette kan være en uvant tenke­måte i en del kommuner, hvis man for eksempel er vant til å planlegge for relativt spredt småhusbebyggelse og har hatt lite fokus på tettstedsutvikling.
  • Samtidig er det viktig å sikre blant annet små, grønne lunger, sammenhengende grønnstruktur og bynære friluftsområder. Det kan oppstå en del utfordringer med dette som følge av fortettingen. Kommunen vil måtte gjøre noen prioriteringer.
  • Nedbygging eller omdisponering av naturområder som skog eller myr, som inneholder store lagre av karbon, vil medføre økte klimagassutslipp og redusere potensielt framtidig opptak av karbon på arealet. Omdisponering eller nedbygging av for eksempel dyrket mark og beite vil også medføre økt utslipp av karbon fra jordsmonnet. Ut fra hensynet til å redusere klimagassutslipp, er det ønskelig å unngå utbygging på arealer med store karbonlagre.
  • En temaplan for knutepunkt- og sentrumsutvikling kan være nyttig for å avklare utfordringer og aktuelle løsninger og legge en langsiktig strategi. Det kan sikre at de føringene som legges gjennom kommuneplanen for den nærmeste fireårsperioden, er i tråd med den utviklingen kommunen ser for seg på lang sikt.

Forholdet til kommunens klima- og energiplan

Kommunen skal bruke et bredt spekter av sine roller og virkemidler i arbeidet med å redusere klimagassutslipp. Dette er i henhold til den statlige planretningslinjen for klima- og energiplanlegging. Tiltak for å styre transport og arealbruk er viktige virkemidler i kommunens klimaarbeid, og bør inngå i planen.

Arbeidet med klima- og energiplan gir en god anledning til å se kommunens ulike arbeidsoppgaver i sammenheng, og få fram hvordan arealplanlegging er en integrert del av kommunens arbeid med å bidra til å redusere utslipp av klimagasser. Bindende føringer for arealbruken kan likevel ikke vedtas gjennom klima- og energiplanen, men må innarbeides i kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner.

Arealformål

Målet om å redusere utslippene av klimagasser gir føringer for arealbruken. I selve plankartet brukes de vanlige arealformålene for bebyggelse, samferdselsanlegg, naturområder, mv.

Hensynssoner

Hensynssone infrastruktur kan etableres for å stille nærmere krav til vann, avløp eller annen teknisk infrastruktur, jamfør plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav b. Kravene må konkretiseres gjennom planbestemmelser, jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3 og nr. 4. Kommunen kan bruke dette til å fastsette krav til tekniske løsninger, som må være innenfor rammene av byggteknisk forskrift, eller rekkefølgebestemmelser.

Bestemmelser

Kommunen kan bruke planbestemmelser til å styre arealbruk og samfunnsutvikling i en klimavennlig retning. Dette gjøres gjennom bruk av de generelle bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 11-9 og til en viss grad i § 11-10.

Kommunen kan blant annet stille krav om utnyttelsesgrad, antall etasjer eller andre forhold som sikrer god utnyttelse av arealene. Jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 5. Eksempel:

  • I områder avsatt til sentrumsformål skal alle nye bygg oppføres med minimum 6 og maksimum 10 etasjer.

Planbestemmelsene kan ha som mål å begrense bruken av privatbil og legge til rette for kollektivtransport, sykkel og gange. Dette kan gjøres på flere måter. Kommunen kan for eksempel stille krav om gang- og sykkelforbindelser eller tilrettelegging for kollektivtransport i forbindelse med ny utbygging. Jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 4 om rekkefølgekrav. Eksempel på planbestemmelse med rekkefølgekrav:

  • Området "Skogen" kan ikke reguleres og bygges ut før det er sikret framkommelighet for kollektiv­trafikk langs "Buktavegen". En gjennomgående gang- og sykkelveg­forbindelse til "Bukta" sentrum skal være etablert før området "Skogen" kan ferdigstilles. 

Tilrettelegging for sykkelparkering og begrensninger i parkeringsmuligheter for bil er andre virkemidler for å stimulere til klimavennlig transport. Gjennom kommuneplanen kan det fastsettes planbestemmelser for parkering, jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 5. Kommunen kan på denne måten fastsette krav om et maksimum antall parkeringsplasser for bil i tilknytning til arbeidsplasser og boliger. Tilsvarende kan kommunen stille krav om tilrettelegging for sykkel­parkering. Eksempel på krav til sykkelparkering i planbestemmelse:

  • Det skal avsettes plass for minimum X sykler pr. areal eller arbeidsplass. Det skal reguleres areal til overdekket eller innelåst sykkelparkering i tilknytning til personalinngang.

For å stimulere til bruk av klimavennlige energiformer kan kommunen stille krav om at bygg skal tilrettelegges for vannbåren varme, jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3. Eksempel:

  • For hensynssone infrastrukturkrav i "Viken" skal alle bygg tilrettelegges for bruk av vannbåren varme.

Planbestemmelser kan gjøres gjeldende for hele kommuneplanens arealdel eller, som eksemplene viser, til enkelte områder. Kommunen kan for eksempel velge at bestemmelsen skal gjelde alle nye områder for bygge- og anleggsformål, eller avgrense bestemmelsene til nye byggeområder med nærmere angitte arealformål, jamfør plan- og bygningsloven 11-7 nr. 1. Det kan også benyttes geografisk navn for å angi hvor bestemmelsen gjelder. Bestemmelser om infrastrukturkrav, plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3, eller rekkefølgekrav, § 11-9 nr. 4, kan også knyttes konkret til en nærmere definert hensynssone infrastrukturkrav, § 11-8 andre ledd bokstav b).

Reguleringsplaner

Reguleringsplanene skal følge opp føringer gitt i kommuneplanen og sørge for at kravene blir ivaretatt på en god måte. På dette mer detaljerte planleggingsnivået er det viktig å sørge for at gang- og sykkeltraseer får en god utforming og reelt blir foretrukne alternativer.

4. Kunnskapsgrunnlag og veiledning

Kommunene kan finne en god del faglig veiledning i analysene og prinsippene i de regionale planene for areal og transport.

Lenke til planer eller informasjonssider:

5. Klimagassreduksjon i planprogram

Planprogrammet for kommuneplanen bør få fram om retningslinjene for klimavennlig planlegging følges. Det gjelder blant annet om ny utbygging fremmer kompakte byer og tettsteder med korte avstander mellom ulike gjøremål, og om potensialet for fortetting er utnyttet før nye utbyggingsområder tas i bruk.

Kommunen bør sette opp kriterier slik at alternative lokaliseringer av utbygging kan sammenlignes. Eksempler på kriterier er avstand fra et planlagt boligområde til tettsted, til kollektivknutepunkt og til nærmeste holdeplass for kollektivtransport.

Det er svært vanskelig å kvantifisere klimaeffektene av klimasmart planlegging, og kommunen bør vurdere om det er beslutningsrelevant.

Kommunen kan eventuelt be utbygger om å få satt opp et klimagassregnskap for å sammenligne to eller flere utbyggingsalternativer, eller en konkret utbygging mot dagens situasjon (nullalternativ). På veiledningen til kommunal klima- og energiplanlegging på Miljøkommune gis det eksempler på hvordan man kan beregne potensialet for utslippsreduksjoner i konkrete tilfeller. 

Kommuneplanen kan ta opp om naturområder som skog og myr skal søkes unngått omdisponert til andre formål, med bakgrunn i at de innehar store karbonlagre og dermed har en spesielt viktig betydning i klimasammenheng.

6. Innsigelsesmyndighet og vurdering av innslagspunkt

Miljøforvaltningens innsigelsespraksis er beskrevet i rundskriv T-2/16 fra Klima- og miljødepartementet. I rundskrivet omtales hvilke hensyn som er av nasjonal eller vesentlig regional interesse på miljøområdet og som kan gi grunnlag for innsigelse.

En eventuell innsigelse på klimagassutslipp vil relatere seg til om kommunen har fulgt føringer for klimavennlig arealplanlegging. Det har vært reist flere innsigelser til lokalisering av nye boligområder med dette som utgangspunkt. Innsigelser kan også knytte seg til planlegging på mer detaljert nivå, og det har blant annet vært reist innsigelse til kommunale parkeringsbestemmelser. Det er ingen nasjonale føringer relatert til å unngå karbonutslipp gjennom å ta i bruk myr eller andre ubebygde arealer til utbyggingsformål. Dette temaet omfattes derfor ikke av innsigelse.

Både fylkesmannen, fylkeskommunen og transportetatene har mulighet til å fremme innsigelse hvis arealplanen avviker for eksempel Statlig planretningslinje for bolig, areal og transportplanlegging. Forholdene som kan gi grunnlag for innsigelse er listet opp i rundskrivet, punkt 3.4.

Sist revidert: 22.05.2017
av: Miljødirektoratet