Klimagassutslipp

Det er viktig å ta klimahensyn når kommunen beslutter hvor infrastruktur og annen utbygging skal lokaliseres. Kommunen bør legge til rette for at folk velger klimavennlig transport, sånn at vi får et samfunn med lave utslipp av klimagasser.

1. Når er temaet relevant i arealplaner?
2. Overordnede føringer
3. Aktuelle virkemidler og vurderinger om bruken av dem
4. Reduksjon av utslipp av klimagass i planprogram
5. Innsigelse og innslagspunkt
6. Kunnskapsgrunnlag og veiledning

1. Når er temaet relevant i arealplaner?

Klimagassutslipp er et relevant tema på alle nivåer i kommunens arealplanlegging. Det er viktig ved oversiktsplanlegging, og det er viktig når kommunen utformer bestemmelser på detaljert nivå.

Kommunen bør legge til rette for at klimavennlig transport blir et foretrukket alternativ. Beslutninger om hvor næringsvirksomhet, boliger og infrastruktur lokaliseres og hvordan det utformes, får betydning for samfunnet i lang tid framover.

2. Overordnede føringer

Nasjonale miljømål

Regjeringen fastsetter de nasjonale miljømålene hvert år gjennom statsbudsjettet. Tre av de nasjonale målene under klima er rettet inn mot reduserte utslipp. Norge skal fram til 2020 kutte i de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990. Norge skal være klimanøytralt i 2030, og Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen utarbeider et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, som kommunen skal følge opp i sin arealplanlegging, jamfør plan- og bygningsloven § 6-1. Dokumentet finner du her:

Når det gjelder bærekraftig areal- og samfunnsutvikling forventer regjeringen at:

  • Fylkeskommunene og kommunene legger vekt på reduksjon av klimagassutslippene, energiomlegging og energieffektivisering gjennom planlegging og lokalisering av næringsvirksomhet, boliger, infrastruktur og tjenester.  

Når det gjelder attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder, forventer regjeringen at:

  • Fylkeskommunene og kommunene fastsetter regionalt utbyggingsmønster, senterstruktur og hovedtrekkene i transportsystemet, herunder knutepunkter for kollektivtrafikken. Gjennom planleggingen trekkes langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder.
  • Kommunene sikrer høy arealutnyttelse rundt kollektivknutepunkt, tilrettelegger for økt bruk av sykkel og gange i dagliglivet, og sikrer sammenhengende gang- og sykkelforbindelser av høy kvalitet. Potensialet for fortetting og transformasjon utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk.
  • Fylkeskommunene og kommunene i storbyområdene legger til grunn at transportveksten skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.

Aktuelle lovhjemler og retningslinjer

Plan- og bygningsloven

Kommunen skal ta klimahensyn i sin planlegging, inkludert finne gode løsninger for energiforsyning, areal og transport, jamfør plan- og bygningsloven § 3-1 punkt g.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging

Retningslinjene sier:

  • Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. I henhold til klimaforliket er det et mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.
  • Planene bør trekke langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruks-, natur- og friluftsområder.
  • I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter bør det legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon. I områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnyttelse utover det som er typisk.
  • Potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk.
  • Du finner de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging her.

Statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging i kommunene

Retningslinjene sier at kommunene skal stimulere og bidra til reduksjon av klimagassutslipp, samt økt miljøvennlig energiomlegging. De fastslår at kommunen bør sette ambisiøse mål for utslippsreduksjoner. 

Regionale planer

For storbyområdene er det laget regionale planer om areal og transport. Planene skal legges til grunn for kommunal planlegging og virksomhet, jamfør plan- og bygningsloven § 8-2.

3. Aktuelle virkemidler og vurderinger om bruken av dem

Virkemidler i arealplanleggingen omfatter arealformål, hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer. Det er kommunen som må vurdere hvilke virkemidler og kombinasjoner av virkemidler som er best egnet i hver enkelt sak. Kommunen bør foreta konkrete vurderinger i hver enkelt arealplan, og de juridiske kravene for de ulike arealene bør fremgå klart og tydelig. 

Generelle råd

  • Store utfordringene med å begrense biltrafikkn gjør at utbyggingsmønster, senterstruktur og transportsystem bør diskuteres innenfor et interkommunalt eller regionalt plansamarbeid. En omforent regional plan vil angi overordnede prioriteringer for arealbruken, men for at de skal være juridisk bindende, må planen følges opp med vedtak i hver enkelt kommune.
  • En temaplan for knutepunkt- og sentrumsutvikling kan være et nyttig verktøy. Kommunen kan bruke en slik plan til å følge opp regionale føringer og avklare på hvilken måte man skal bygge opp tettstedene i egen kommune.
  • Det er viktig at kommunen samarbeider med transportetatene, slik at arealplanlegging og tilrettelegging av kollektivtilbud ses i sammenheng. Et godt tog-, rutebåt- eller busstilbud er viktig for at innbyggerne skal velge bort privatbil.
  • En klimavennlig arealplanlegging er vanligvis en god strategi, også for å ta vare på mest mulig ubebygd areal. Tettstedsspredning sammen med tilrettelegging for utstrakt bruk av privatbil, vil i sum føre til at mer areal tas i bruk til utbyggingsformål.
  • De statlige planretningslinjene gjelder i hele landet. Også i mindre tettsteder er det et mål å bygge slik at en god del transport kan foregå uten bruk av privatbil.
  • Utvikling av kompakte tettsteder blir en nødvendig strategi i regioner av landet med en økende befolkning. Retningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging sier at det bør legges til rette for arealutnyttelse "ut over det som er typisk" i områder med stort utbyggingspress.
  • I omlandskommunene til de større byene bør tettsteder og kollektivknutepunkter utvikles slik at de får et mer bymessig preg, med økt fortetting og høyere hus. Jamfør også formuleringen "ut over det som er typisk" i statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. I en del kommuner kan dette være en uvant tenke­måte, hvis man er vant til å planlegge for relativt spredt småhusbebyggelse og har hatt lite fokus på tettstedsutvikling.
  • Samtidig er det viktig å sikre små, grønne lunger, sammenhengende grønnstruktur og bynære friluftsområder. Det kan oppstå en del utfordringer med dette som følge av fortettingen.
  • Nedbygging eller omdisponering av naturområder som skog eller myr, som inneholder store lagre av karbon, medfører økte klimagassutslipp og reduserer potensielt framtidig opptak av karbon på arealet. Omdisponering eller nedbygging av for eksempel dyrket mark og beite medfører også økt utslipp av karbon fra jordsmonnet. Ut fra hensynet til å redusere klimagassutslipp, er det ønskelig å unngå å bygge ut på arealer med store karbonlagre.  

Forholdet til kommunens klima- og energiplan

Kommunen skal bruke et bredt spekter av sine roller og virkemidler i arbeidet med å redusere klimagassutslipp, ifølge føringer gitt i statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging. Tiltak for å styre transport og arealbruk er viktige virkemidler i kommunens klimaarbeid, og bør inngå i planen.

Arbeidet med klima- og energiplan gir en god anledning til å se kommunens ulike arbeidsoppgaver i sammenheng, og få fram hvordan arealplanlegging er en integrert del av kommunens arbeid med å bidra til å redusere utslipp av klimagasser. Bindende føringer for arealbruken kan likevel ikke vedtas gjennom klima- og energiplanen, men må innarbeides i kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner.

Kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner

Hovedgrepene for å styre arealbruken i en klimavennlig retning tas på kommuneplannivå. Det er her kommunen vedtar utbyggingsstruktur og gjennom det legger rammer for hva man kan oppnå ved senere regulering. Overordnede føringer tilsier at utbyggingsområder og infrastruktur skal lokaliseres, og etter hvert utformes, slik at innbyggerne velger andre transportformer enn privatbil – altså kollektivtransport, sykkel eller gange.

Hensynssoner

Hensynssone infrastruktur kan etableres for å stille nærmere krav til vann, avløp eller annen teknisk infrastruktur, jamfør plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav b. Kravene må konkretiseres gjennom planbestemmelser, jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3 og nr. 4. Kommunen kan bruke dette til å fastsette krav til tekniske løsninger, som må være innenfor rammene av byggteknisk forskrift, eller rekkefølgebestemmelser.

Planbestemmelser

Kommunen kan bruke planbestemmelser til å styre arealbruk og samfunnsutvikling i en klimavennlig retning. Dette gjøres gjennom bruk av de generelle bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 11-9, og til en viss grad i § 11-10.

Kommunen kan stille krav om utnyttelsesgrad, antall etasjer eller andre forhold som sikrer god utnyttelse av arealene. Jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 5. Eksempel:

  • I områder avsatt til sentrumsformål skal alle nye bygg oppføres med minimum 6 etasjer.

Planbestemmelsene kan ha som mål å begrense bruken av privatbil og legge til rette for kollektivtransport, sykkel og gange. Dette kan gjøres på flere måter. Kommunen kan for eksempel stille krav om gang- og sykkelforbindelser eller tilrettelegging for kollektivtransport i forbindelse med ny utbygging, jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 4 om rekkefølgekrav. Eksempel på planbestemmelse med rekkefølgekrav:

  • Området "Skogen" kan ikke reguleres og bygges ut før det er sikret framkommelighet for kollektiv­trafikk langs "Buktavegen". En gjennomgående gang- og sykkelveg­forbindelse til "Bukta" sentrum skal være etablert før området "Skogen" kan ferdigstilles.   

Andre virkemidler for å stimulere til klimavennlig transport er å tilrettelegge for sykkelparkering og begrense parkeringsmuligheter for bil. Gjennom kommuneplanen kan det fastsettes planbestemmelser for parkering, jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 5. Kommunen kan på denne måten fastsette krav om et maksimum antall parkeringsplasser for bil i tilknytning til arbeidsplasser og boliger. Tilsvarende kan kommunen stille krav om å tilrettelegge for sykkel­parkering. Eksempel på krav til sykkelparkering i planbestemmelse:

  • Det skal settes av plass for minimum X sykler pr. arbeidsplass. Det skal reguleres areal til overdekket eller innelåst sykkelparkering i tilknytning til personalinngang. 

For å stimulere til bruk av klimavennlige energiformer, kan kommunen stille krav om at bygg skal tilrettelegges for vannbåren varme. Jamfør plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3. Eksempel:

  • For hensynssone infrastrukturkrav i "Viken" skal alle bygg tilrettelegges for bruk av vannbåren varme. 

Planbestemmelser kan gjøres gjeldende for hele kommuneplanens arealdel eller, som eksemplene viser, til enkelte områder. Kommunen kan for eksempel velge at bestemmelsen skal gjelde alle nye områder for bygge- og anleggsformål, eller avgrense bestemmelsene til nye byggeområder med nærmere angitte arealformål, jamfør plan- og bygningsloven 11-7 nr. 1. Det kan også benyttes geografisk navn for å angi hvor bestemmelsen gjelder. Bestemmelser om infrastrukturkrav, plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3, eller rekkefølgekrav, § 11-9 nr. 4, kan også knyttes konkret til en nærmere definert hensynssone infrastrukturkrav, § 11-8 bokstav b.

Reguleringsplaner

Reguleringsplanene skal følge opp føringer gitt i kommuneplanen og sørge for at kravene blir ivaretatt på en god måte. På dette mer detaljerte planleggingsnivået er det viktig å sørge for at gang- og sykkeltraseer får en god utforming og reelt blir foretrukne alternativer.

 

4. Reduksjon av utslipp av klimagass i planprogram

Kommunen stiller krav til hva som skal være med i planprogrammet. Planens betydning for utslipp av klimagasser skal utredes når det er relevant for beslutningen. Omfanget og metoden må konkretiseres så godt som mulig.

Planprogrammet for kommuneplanen bør få fram om retningslinjene for klimavennlig planlegging følges. Det gjelder for eksempel om ny utbygging fremmer kompakte byer og tettsteder med korte avstander mellom ulike gjøremål, og om potensialet for fortetting er utnyttet før nye utbyggingsområder tas i bruk.

Kommunen kan sette opp kriterier slik at alternative lokaliseringer av utbygging kan sammenlignes. Eksempler på kriterier er avstand fra et planlagt boligområde til tettsted, til kollektivknutepunkt og til nærmeste holdeplass for kollektivtransport.

Det kan stilles krav om å få belyst i hvilken grad planen legger opp til å opprettholde intakte naturområder av klimahensyn.

5. Innsigelse og innslagspunkt

Miljøforvaltningens innsigelsespraksis er beskrevet i et rundskriv fra Klima- og miljødepartementet. Her omtales hvilke hensyn som vurderes å være av nasjonal eller vesentlig regional interesse på miljøområdet, og som kan gi grunnlag for innsigelse.

Fylkesmannen kan fremme innsigelse hvis planen avviker fra Statlige planretningslinjer for bolig- areal- og transportplanlegging. Det har vært reist flere innsigelser til lokalisering av nye boligområder med dette som utgangspunkt. Det har også vært reist innsigelse til kommunale parkeringsbestemmelser.

Forholdene som kan gi grunnlag for innsigelse, er listet opp i rundskrivet, punkt 3.4. De omfattes også andre statlige føringer på klimaområdet. Det kan gi grunnlag for innsigelse hvis arealplaner ikke følger opp krav i statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging, men til nå har det ikke vært fremmet innsigelser med utgangspunkt i denne planretningslinjen.

Det er ingen nasjonale føringer relatert til å unngå karbonutslipp gjennom å ta i bruk myr eller andre ubebygde arealer til utbyggingsformål. Dette temaet omfattes derfor ikke av innsigelse.

Både fylkesmannen, fylkeskommunen og transportetatene har mulighet til å fremme innsigelse hvis arealplanen avviker fra statlig planretningslinje for bolig, areal og transportplanlegging.

 

6. Kunnskapsgrunnlag og veiledning

Faglige råd fra regionale planer for areal og transport

Kommunene kan finne god faglig veiledning i de regionale planene for areal og transport. Det kan være verdt å studere analysene og prinsippene i disse planene, for å se hva som kan være relevant for eget område.

Lenke til planer eller informasjonssider:

Beregne utslipp

I veiledneren til kommunal klima- og energiplanlegging på Miljøkommune.no, gis det eksempler på hvordan man kan beregne potensialet for utslippsreduksjoner i konkrete tilfeller.  

Det er vanskelig å kvantifisere klimaeffektene av klimasmart planlegging, og kommunen bør vurdere om det er beslutningsrelevant. En mulig løsning er å be utbygger om å få satt opp et klimagassregnskap for å sammenligne to eller flere utbyggingsalternativer, eller en konkret utbygging mot dagens situasjon.

Skog og myr har magasinert store lagre av klimagasser, som blir frigjort ved eventuell utbygging. Foreløpig er det ikke utviklet metoder som kommunene kan bruke for å beregne utslipp fra skog, myr eller dyrket mark som ledd i arealplanleggingen.

 

Sist revidert: 27.12.2017
av: Miljødirektoratet